韶关市人民检察院 杨 剑 竹怀军
检察委员会作为检察机关内部权力机构的组织形式最早产生于山东抗日根据地。新中国成立后，在历次颁布的人民检察院组织法中，均对检察委员会的任务、人员组成及检察委员会与检察长的关系等问题作了明确规定。检察委员会在保障宪法和法律的统一正确实施、维护检察机关依法独立公正地行使职权、研究检察规律、总结检察经验和讨论决定个案中发挥着重要作用。但是，检察委员会制度体系也存在着许多不完善的、亟待解决的问题。随着我国社会主义民主政治的发展、依法治国方略的实施和执法监督职责的加重，迫切要求进一步完善检察制度，深化检察委员会改革，把检察委员会真正建设成为人民检察院富有权威、高效、决策民主科学的业务决策机构,以推动整个检察工作的顺利进行。本文结合检察工作的实际，对完善和构建基层检察委员会制度体系提出一些看法，以抛砖引玉。
一、构建科学的检察委员会委员的选任体系
（一）明确检察委员会委员的任职条件
检察委员会是人民检察院最有权威、高效率的、决策民主科学的业务决策机构。为实现检察委员会这一建设目标，就必然要求其成员具有较高综合素质。但我国相关法律和司法解释并没有对检察委员会委员的任职条件作出明确的规定。在实践中，检察委员会一般由下列人员构成：正、副检察长是当然的检察委员会委员；主要业务科室的负责人是检察委员会委员，一般包括办公室主任、政治处(纪检室)主任；刑检部门、自侦部门的主要负责人。因此，检察委员会委员基本上是由科室负责人组成，在内部具有行政色彩，带有明显的荣誉职位的成份。这样，就可能导致一些不具有专业法律知识的人员进入了检察委员会。这种专业知识的缺失必然影响到检察委员会的专业性，在民主集中制的表决体制下也必然影响其决策的科学性。
笔者认为，由于检察委员会是法定的检察机关的决策机构之一，因此，基层人民检察院检察长、副检察长可以是当然的检察委员会委员。但其他检察委员会委员的任用，应当规定较为严格的条件，注重从以下三个方面考虑进行配备：其一，专业性,即检察委员会委员应当由熟悉检察业务的内行所组成。其二，广泛性，即检察委员会委员在整体构成上要考虑到检察工作的各个方面，广泛挑选，合理搭配，荟萃各类人才，更好地开展检察工作。其三，权威性。检察委员会的整体业务水平代表着一个检察院的最高水平，其组成人员应当是本院业务精英。因此，检察委员会委员应当从具有较高法律专业水平和丰富检察工作实践经验的检察人员中优先考虑任用，改变重资历、重职级的倾向。基于此，作为检察委员会委员，必须具备如下条件：其一，政治思想条件。包括坚定的政治立场、鲜明的政治观点、敏锐的政治辨别力，在政治上能同党中央保持高度一致，积极地贯彻党的路线方针政策。服从组织分配，以党和人民的利益为重。其二，学历条件。检察业务素质包括具备法律大专以上学历。其三，任职资历条件。获得检察官任职资格，且经人大任命三年以上，具备五年以上独立办案经验。其四，业务水平。具有一定理论水平，肯钻研、善思考，经过一定期限的考察对实际发生的各类案件均能熟练使用法律条款，对罪与非罪、此罪与彼罪的界线能发表合乎法律规范的见解，具有议事、议案的实际工作水平。
（二）完善检察委员会委员的其他相关制度
1、明确检察委员会委员的选拔、任免程序。
在实践中，检察委员会委员主要由人民检察院领导提名而通过组织部门考察后，由人大常委会予以任命。笔者认为，这种选拔机制不利于调动广大检察人员的积极性，不是科学、民主的选拔方法，应当赋予检察官推举检察委员会委员的权利，检察委员会委员应从具备上述具备检察委员会委员任职条件的人员中经过民主集中程序公开竞争产生，以保证检察委员会委员的高素质，也可以以此建立人民检察院的内部公开、公平的竞争机制。在人民检察院内部以民主集中程序公开竞争产生的检察委员会委员侯选人员的基础上，根据检察业务工作发展状况和需要，从中挑选综合素质较高的人员，再由检察长报请同级人大常委会审查、任命。
2、设立检察委员会委员考核与责任追究制度。
检察委员会制度的严重不足之一是检察委员会委员的考核与责任追究制度的缺失。这种缺失导致了一些检察委员会委员怠于履行自己的职责或不认真研究相关问题，在检察委员会讨论决定相关问题时不发言或者不负责地胡乱发言，致使检察委员会的会议流于形式或成为逃避个人责任的避风港。因此，设立检察委员会委员考核与责任追究制度十分必要。对于检察委员会成员，除按《检察官法》及《公务员法》的规定管理外，还应当实行下列的考核机制:一是定期述职报告制度。检察委员会委员应每一年度向检察委员会和全院干警就其工作情况写出述职报告，供检察委员会集体审定，接受领导和群众的监督和评议。二是检察委员会委员决策质量评价制度。检察委员会办事机构应对每位委员对每项议题的表决意见，以年度为单位进行统计分析，对每个检察委员会委员评议议案的质量予以综合评定，并把评定结果纳入岗位目标，奖优罚劣。检察委员会委员的考评应注意考察其议事、议案的次数及水平，细致统计出正确引用法律条款、正确的定性意见和非正确意见及附合性意见的比例。三是规定法定免职条件。在保证检察委员会委员非因法定事由，非经法定程序不得被免职的以外，对于出现不能正确履行职责或因失职、渎职而办错案、连续脱岗达半年以上(患病或转岗、调动等)的，应及时报请同级人大免除其委员职务，并迅速增补委员。以此建立起检察委员会“能进能出”的管理机制，使基层检察院检察委员会成为充满生机与活力的权威决策机构。
3、明确检察委员会委员的任期。
检察委员会委员尤其是专职委员应当有一定任期。这种确立检察委员会委员的任期制度对于调动其履行职责的积极性起着积极的作用。检察委员会委员的任期可与检察长的任期保持一致，随检察长的换届而换届。有人认为，检察委员会委员如工作需要，又符合条件，可以连任，但一般不应超过两届。笔者认为对于检察委员会委员任职届数进行限制不可取。因为，检察委员会委员并不是行政职务，只要该委员能够忠实地履行其职责，就没有必要对其任职届数进行限制。
二、合理设置检察委员会议事范围
按照《人民检察院组织法》的有关规定，检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。《人民检察院检察委员会组织条例》第3条规定：“检察委员会讨论和决定下列事项：（一）贯彻执行党的方针、政策和人民代表大会及其常务委员会的决议、命令；（二）重大案件和疑难案件的处理；（三）检察业务工作上的规定、条例和措施；（四）检查、总结检察工作和其他有关的重要事项。但对于“重大案件”和“其他重大问题”的内涵、外延始终都无定论，导致了基层检察院检察委员会在讨论案件的范围上没有具体可衡量的标准，以至于讨论的案件范围主观色彩过于浓厚。部分检察人员在扩散责任的心理支配下，往往将不属于检察委员会讨论的案件提交检察委员会讨论，浪费了司法资源。
笔者认为，根据有关法律的规定,各级检察院的具体职权不尽相同,其检察委员会讨论的事项及其范围也有所不同，因此，由最高人民检察院制定一个统一的、从最高检察院到基层检察院都必须遵行的规则。要求各级检察院制定的规则完全统一是不切实际的。从实际出发，基层人民检察院检察委员会议事范围主要应包括以下三方面:讨论和决定重大、疑难案件；讨论、决定有关业务的重大事项；进行业务学习。在基层人民检察院检察委员会议事范围的改革中，应当从如下几个方面入手：
（一）明确基层人民检察院检察委员会讨论案件的范围
根据实践经验和刑事诉讼法的有关规定，基层人民检察院检察委员会讨论案件的范围应当限制在:（1）对重、特大及有影响案件犯罪嫌疑人不批准逮捕的案件。（2）不起诉案件、本院自侦科室的撤销案件。（3）疑难案件。即对重大事实认定，业务部门的集体讨论意见分歧较大，罪与非罪界限不清的案件。（4）重大复杂案件。包括：犯罪嫌疑人可能被判处死刑的案件、要报送上级人民检察院审查的案件以及其他有关案件管辖权的案件、案情复杂，涉及罪与非罪的界定的案件。（5）刑事抗诉、撤销（不）批准逮捕、撤回起诉的案件。（6）要求公安机关、本院自侦部门撤回提请逮捕和提请起诉的疑难、复杂案件。（7）公安机关提请复议的案件。（8）刑事赔偿、刑事申诉案件。（9）民事、行政抗诉案件。（10）对不服本院所作决定的申诉，经审查后可能改变结论的案件。这里包括刑事诉讼法第144条规定的公安机关不服不起诉决定申诉的案件。（11）对公安机关的决定或对审判机关决定、裁判提出异议的案件。包括:是否抗诉或抗诉把握不大的案件(刑事、民事、行政抗诉均包含在内)。（12）对人民法院减刑、假释决定、监外执行决定提出纠正意见的案件。（13）需提请上一级检察委员会讨论和决定的案件。（14）检察长认为有必要提交检察委员会讨论的其他案件。（15）主管检察长、科长认为需提交检察委员会讨论和研究，经专职委员报请检察长同意的案件或事项。
（二）明确检察委员会讨论决定的重大问题范围
检察委员会讨论决定的重大问题包括:(1)有关检察业务工作的部署及规章制度的制定和修改。(2)检察工作的基本经验。(3)对案件质量进行评查，对检察人员的业务水平进行考核。(4) 刑事诉讼法第30条规定的检察长及公安机关负责人的回避问题。(5)向本级人大常委会的工作报告及专题报告，答复人大及其常委会的质询。（6）检察长认为应当提交讨论的其他重大问题。
三、规范检察委员会议案的提交、讨论和决定程序
（一）规范检察委员会议案的提交程序
第一，检察委员会议案的提交。
对于拟提交检察委员会研究决定的议案，均应由专人承办并写出《提交检察委员会讨论的报告》。承办人对事实证据的全面性和真实性负责。对提交议案较多的审查批捕、审查起诉案件，应由检察委员会专职人员与办案人共同将案件各环节证据展现出来，避免以办案人归纳性语言代替证据的出示。
提请部门的《提交检察委员会讨论的报告》及有关卷宗或资料应在规定的时限内交付专职委员。具体时限可根据案件和重大事项的具体情况加以确定，一般而言，批捕部门应在案件审查期限临界的前3日、起诉部门应在案件审查期限临界的前10日、抗诉案件应在时限临界的前3日、撤销案件的部门应在案件审查期限临界的前15日提交专职委员。其他需提交专职委员的案件和重大事项的时限不应少于3日。
《提交检察委员会讨论的报告》应如实全面地反映出卷宗全貌或事项全貌。概括引用证据时，应符合证据原意。引用法律应正确，各种意见应表达明确。书写《提交检察委员会讨论的报告》，应使用书面法律用语。有关案件提请报告内容包括：（1）案件来源及诉讼过程；（2）犯罪嫌疑人自然情况，公安机关、本院自侦部门提请认定的犯罪事实；（3）证据及本院技术部门对鉴定结论的审核意见；（4）法律依据；（5）承办人意见、分歧意见、本部门意见及其理由；（6）其他应说明的问题。有关事项提请报告。内容包括：（1）事项缘由；（2）事项内容；（3）部门意见及其理由；（4）其他应说明的问题。
第二，检察委员会议案的初步审查与受理。
检察委员会专职委员应当对《提交检察委员会讨论的报告》及相关资料进行初步审查。专职委员初步审查的内容包括程序性审查和实体性审查。程序性审查的主要内容包括:(1)提请的案件是否属于所规定的议事范围。(2)是否违反提请程序。(3)提请案件的所有材料能否在检察委员会会议召开的三天前报送检察委员会办事机构。(4)提请研究案件的材料是否符合规范的格式要求。(5)提请研究案件的材料是否齐备。实体性审查主要是查明提请检察委员会讨论议案中的议题的内容是否存在，有无提请检察委员会讨论的必要。检察委员会专职委员接到提请报告及有关卷宗或资料后，应在24小时内审阅完毕，在特殊情况下，经检察长同意，审阅时间可延长12小时。检察委员会专职委员初步审查后认为符合提交检察委员会讨论的各项条件，应当立即报告检察长，并经检察长同意后予以受理。
第三，检察委员会议的准备。
检察委员会专职委员在检察长签字同意后，至少提前三日通过局域网等手段通知各检察委员会委员以保证检察委员会委员有足够的时间了解案情，查阅相关法律法规，同时防止案件在检察委员会讨论决定的时间过长，延误案件的处理。通过审查，专职委员应当提出是否受理或适用政策法律的建议性意见。对拟提交检察委员会讨论的重大疑难案件，专职委员还应抓住案件争议的焦点问题，征询专家或业务骨干的意见，收集有关的法律、政策依据，供检察委员会讨论时参考。
(二)规范检察委员会讨论决定案件的程序
在实践中，许多基层人民检察院检察委员会讨论一般是由检察长或受检察长委托的副检察长主持，按照承办人汇报基本情况，直接业务负责人补充说明，分管领导进行表态性发言，其他委员或副检察长分别发表意见的顺序进行，最后主持人进行总结归纳，得出最后讨论结论。这种基本等同于行政会议讨论模式，存在明显的缺陷：其一，领导先定调难以展开讨论或者熟悉情况的人员先表态容易导致其他人员先入为主。尤其是主持人或主要领导率先表态定调，其他委员碍于领导权威或情面，不愿当面批驳领导意见，更不愿发表相反或不同看法，导致发言内容的真实性大打折扣，讨论流于形式，起不到检察委员会集思广益、凝聚集体智慧和力量的作用。承办人汇报完工作或案情后，熟悉基本情况的中层干部委员、分管检察长先行发言，尤其是所谓专家性意见容易让其他委员产生误导，形成先入为主，遏制了其他委员的法律逻辑思维，讨论容易呈现出一边倒倾向，不容易调动和发挥全体人员参加讨论的积极性和创造性。其二，讨论与表决没有明确划分导致检察委员会效率不高。检察委员会委员发言主题不够集中，发言内容与表决内容要么一并表达，要么只有发言没有表决性结论，要么没有发言论述只有最后结论，甚至发言主题与本案或讨论问题毫不相关，讨论拖延时间比较长，影响检察委员会工作效率。其三，检察委员会发挥职责的重点不够突出。专职与兼职委员没有明确划分,致使委员在讨论中职责不明晰。检察委员会研究决定事项中，主要精力放在了讨论决定个案上，而忽视了其主要职责是总结检察工作规律和工作经验上，偏离了其设置初衷。
因此，笔者认为，检察委员会讨论案件需过半数的检察委员会委员参加方可召开，并应健全发言及表决规则。具体内容如下：
第一，确立发言顺序。确立发言顺序的基本规则为：按照检察委员会委员任职时间先确定发言的顺序，后任职的先发言，先任职的后发言。先有各普通委员发言，再由副检察长也按任职时间先后发言，最后由检察长发言。
第二，确立检察委员会委员表决顺序和规则。检察委员会委员表决顺序可以按照上述发言顺序进行。检察委员会委员表决的模式可以采取人民法院合议庭合议的方式进行表决。不同意见应当记录在案。
第三，检察委员会的决定的形成。检察委员会的决定需要由检察委员会全体组成人员的过半数同意方能通过。《人民检察院组织法》规定在检察长意见与多数意见不一致时，应报请本级人民代表大会常务委员会决定。笔者对此规定并不赞同，认为在检察长意见与多数意见不一致时，应将案件提交上一级检察院决定。理由如下：（1）检察委员会对案件的讨论属于司法权的行使，既不是立法、也不是法律解释，与人民代表大会常务委员会的职权范围不一致。（2）符合我国宪法原则。我国《宪法》第133条规定:“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”上级检察院是下级检察院的当然领导机关，有权力对其进行监督，检察权一体化是检察改革的一个重要方面，作出这样的规定有利于实现检察权一体化，有利于推进检察改革的进程。（3）符合效益原则。从经济学的角度看，专业性优位于非专业性，如此规定有利于节约司法成本，提高司法效率。
第四，书面记录实行委员阅后签字制度。检察委员会会议内容、过程的记录，采取书面记录和录音、录像同步进行的方式。每次会议结束后，各委员应仔细阅读记录，确认无误后，签名予以认可。
四、构建基层检察委员会制度体系应处理好的几个关系
各项检察改革措施是配套互相促进的，构建基层检察委员会制度体系应处理好如下几个关系：
（一）检察委员会与主诉检察官责任制的关系
主诉检察官制度是在检察委员会和检察长的领导下，以一名检察官为主辅之以数名助理检察员、书记员组成办案组，依法相对独立地承担刑事案件的审查起诉和出庭支持公诉工作的内部办案制度。
按照人民检察院组织法，检察长统一领导检察院的工作，检察委员会是在检察院内设立的，按照民主集中制原则，在检察长主持下，讨论和决定重大案件和其他重大问题的组织。“检察一体制”是行使公诉权的总原则，主诉检察官办案责任制改革要在这个总原则下进行，主诉检察官必须服从检察长的领导。具体表现在：（1）主诉检察官办案责任制规定由检察委员会决定的事项，主诉检察官必须服从；（2）主诉检察官对检察长的决定有异议时，检察长应提请检察委员会讨论决定，检察委员会的决定，主诉检察官应当执行；（3）对于主诉检察官有权自主决定的事项，检察委员会提出异议的，主诉检察官应当认真汇报，说明情况，检察委员会重新作出不同决定的，主诉检察官必须执行。另一方面，检察委员会在讨论案件时，应当充分听取主诉检察官的意见，以保证这种决定建立在客观事实的基础之上。
（二）检察委员会与专家咨询机构的关系
专家咨询制度，作为检察机关改革的重要举措，有利于基层检察委员会议案质量的提高和人才资源的整合。对此，各级检察机关，特别是市级以上检察机关，应与法律界的专家、学者，建立咨询制度，既可以请专家、学者列席检察委员会，也可以通过网络等方式进行咨询。检察委员会在讨论重大疑难案件或讨论其他重大事项时,应注意参考有关专家的意见和建议,以提高检察委员会决策的科学性。对于县、区级基层检察院，应建立必要的机制，通过切实可行的方式，借助于市级检察院的专家咨询机构，解决重大疑难问题，以提高自身的决策能力。
（三）检察委员会与检察委员会专设机构的关系
为提高检察委员会的议事水平和工作效率,地(市)级以上人民检察院可设立检察委员会办公室，县、区院应配备专职人员负责检察委员会日常工作。检察委员会办事机构的职责主要有三个方面：其一，对提交检察委员会讨论的事项和案件进行初步审查、提出法律意见供检察委员会讨论时参考。其二，做好检察委员会的各项准备工作、记录和档案整理工作。其三,要做好检察委员会决定、决议的督办工作,定期向检察委员会报告决定的执行情况,重大问题应及时向检察长汇报。
因此，检察委员会专设办事机构的正确定位是检察委员会的工作提供服务机构、参谋机构、检察委员会决定执行的监督机构。检察委员会办事机构对提请检察委员会讨论的事项和案件的审查应着重进行程序性审查，其主要的职能是对提请讨论的事项和案件进行程序性过滤。检察委员会专设办事机构提出的法律意见主要是适用法律方面,对事实的认定和证据的认定,都还是承办部门的责任。检察委员会专设办事机构在日常工作中应处理好和各业务部门的关系，以监督检察委员会的决定得到认真执行。
检察委员会专设办事机构应当设立专职检察委员，负责具体工作。专职检察委员应对检察委员会负责；检察委员会委员受检察长指派，传达、布置检察长和检察委员会的决定，本院各科、局、室应当执行。专职委员会议期间享有与其他委员同等的权利和义务。专职委员日常可以参加科室有关案件或事项的讨论，可以发表意见，以供科室参考。专职委员发现应提请检察委员会讨论和决定，而没有提请的案件或事项，应立即向检察长报告。
（四）检察委员会与党组、检察长办公会的关系
在实践中，有些基层检察院没有处理好党组、检察委员会与院务会之间的关系。这种责任不清，分工不明的问题，直接影响了检察机关不同职能机构工作重点的落实。因此，分清检察委员会、党组会、院务会的工作范围，并把它规范化，是十分必要的。
笔者认为，检察机关党组会的议事范围主要是:研究检察机关和检察工作中如何贯彻党的路线、方针、政策；检察机关的思想政治、组织人事、纪检监察工作；检察机关的党组工作；检察工作的基本方针、工作思路和总体部署等。检察长办公会的职责是研究检察机关的行政事务工作、检察机关技术装备配备、经费管理、基本建设等，此外，法律明确规定由检察长行使职权的检察业务工作事项，如决定是否立案、是否决定对犯罪嫌疑人拘留等，也可以由检察长提交检察长办公会议研究决定。
