韶关市人民检察院 李满忠 林睦翔
摘 要:监外执行在实践中存在三大弊端：监外执行的错用滥用、对监外执行犯的监管不力和期限的恣意延长。这些弊端的存在严重损害了监外执行制度的严肃性，也背离了这一制度的宗旨，其危害非常巨大。加强检察监督是克服上述弊端的有效措施，但对监外执行进行检察监督的现行立法尚有许多不足之处。应当针对存在的立法缺陷，进一步完善检察机关对监外执行工作的监督。
关键词:监外执行 检察监督 保外就医
一、加强监外执行检察监督的必要性
（一）监外执行在实践中存在的问题
监外执行作为一种行刑方式的变更制度，虽然在总结司法实践和立法经验的基础上得到不断完善，在一定程度上显示了行刑方式的灵活性和行刑的社会主义人道性，但在司法实践中却也出现不少的问题：
1、监外执行滥用现象严重。刑事诉讼法第214条规定了可以适用监外执行的三种情形:第一,有严重疾病需要保外就医的;第二,怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女;第三,生活不能自理的。同时，法律针对以上三种情形，还分别做出一些限制性规定，比如，根据刑事诉讼法的规定，适用保外就医必须同时符合以下五个条件：（1）有严重疾病；（2）不属于自伤自残；（3）必须有保证人担保;（4）适用保外就医不可能有社会危险性；（5）必须有省级人民政府指定医院开具的证明文件。[1]应当说法律对规定的监外执行的适用条件是具体明确的,但是在司法实践中,时常出现对那些不符合暂予监外执行条件、本应在监狱或拘役所执行的罪犯进行监外执行的情况。监狱或审批机构的有些执法人员，置法律规定于不顾，大肆向罪犯及其家属索贿受贿，采用各种手段弄虚作假、欺上瞒下，利用职权谋求个人私利。“监外执行过程中，某些监狱机关滥用权力，违法办理监外执行，导致监外执行成为有些部门生财的途径。”[2]申请或审批监外执行时,不按照法律规定的条件进行，对那些明知具有社会危险性的罪犯，仍然予以监外执行。
2、对监外执行的犯罪分子监管不力。监管监外执行犯的实践表明，监外执行存在着严重的脱管现象，法律规定的监管措施不能很好落实。负责监管的人员不负责任，对监外执行的监管工作观念淡漠，没有积极性。公安机关作为监外执行的行刑主体，负责“日常性监督考察”。从目前的实际情况来看，只要被监外执行的罪犯不离开居住地，公安机关就不管不问。甚至，有的犯罪分子到外地旅游、经商，公安机关出于种种原因，也是睁只眼闭只眼，听之任之。根据法律规定，基层组织或者罪犯原所在单位协助公安机关对监外执行的罪犯进行监督。但由于基层组织的监督不具有强制性，监督与否完全出于基层组织或罪犯原所在单位的自愿。“虽然乡、镇、村都建立了治安组织，但有些组织工作不负责任，不掌握暂予监外执行犯的情况，有的连罪犯的材料都没有，造成暂予监外执行罪犯脱管现象较为严重。”[3]刑事诉讼法216条规定：暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监。“然而，实践中往往出现罪犯住所地派出所和原刑罚执行机关相互推诿的现象，尤其是当上述两地不属同一辖区而相隔较远时，这种现象更为突出。”[4]该收监时不收监，对罪犯是一种纵容，犯罪分子逍遥法外，产生很坏的社会影响。
3、保外就医期限延长恣意化。根据《罪犯保外就医执行办法》第12条规定，对于实行保外就医的罪犯，“根据罪犯病情，可以一次批准保外就医时间为半年至一年。期满前，监狱应当派干警实地考察或者发函调查。保外就医罪犯病情经县级以上医院开具病情尚未好转的，由监狱提出意见，报省、自治区、直辖市监狱管理局批准，办理延长保外就医期限手续，每次可以延长半年至一年。”根据这一规定，当保外就医期满前监狱可以通过发函方式调查罪犯病情变化，在这种情况下，罪犯想要延长保外就医期限，只要到县级以上医院开具病情尚未好转的证明寄往监狱，监狱就可以据此证明到省、自治区、直辖市监狱局办理延长保外就医时间的手续。这一规定显然失之过宽,在当前腐败现象普遍存在的情况下,开一个这样的证明是非常容易的。另外，负责审批和负责监管的人员中，也存在滥用职权、以权谋私的现象，对那些病情好转，应当收监执行的犯罪分子，因关系、人情或收受贿赂等原因，而网开一面，随意延长监外执行的期限。
（二）加强检察监督是客观现实的必然要求
监外执行制度存在的上述弊端，严重地损害了监外执行制度的严肃性，也背离了这一制度的宗旨，其危害非常巨大。首先，极大地影响了法院判决的权威性。监外执行虽然仅仅是行刑方式发生变更，只不过是执行的地点发生了变化。但就是这执行地点的变化，却使犯罪分子获得了非常大的自由。从对人身自由的限制程度来看，监内执行和监外执行简直具有天壤之别。如果对那些不符合监外执行条件的犯罪分子采用监外执行的话，则法院做出的判决的权威性将荡然无存。其次，不利于刑罚目的的实现。监外执行的滥用或疏于监管，实际上使法院判决所确立的刑罚没有执行，国家的刑罚权没有真正得到实现，因此，刑罚的一般预防和特殊预防功能，自然也就不能发挥。这样做的结果，既不能使那些有犯罪倾向的危险分子从中受到警戒，也不能使犯罪分子本人真正得到改造，而不再犯罪。刑事诉讼所追求的安全和秩序等诉讼价值的实现，都会因此而受到消极影响。再次，挫伤了犯罪追诉机关打击犯罪的积极性。在刑事诉讼中侦查机关为了揭露犯罪、证实犯罪，控诉机关为了有效追诉、惩罚犯罪，都花费了大量的人力、物力和时间，虽然最终指控取得成功，犯罪分子被定罪判刑，但监外执行制度存在的上述问题，都会使侦、控机关最终是劳而无功。最后，监外执行的适用也必然涉及到被害方的利益，监外执行的滥用等现象可能会导致矛盾的激化，造成新的不稳定因素。犯罪分子被定罪判刑，本已使犯罪所破坏的法律关系得到修复，社会冲突得到平息。但如果犯罪分子被错误地适用监外执行，必然又会产生新的社会冲突，更为严重的是，可能使被害人及其亲属以及公众对我国的司法制度产生怀疑，出现信任危机。
加强检察监督是解决实践中存在问题的重要途径。监外执行在实践中之所以存在诸多问题，原因自然是多方面的，但没有建立有效的监督制约机制，有关机关和人员的权力缺乏强有力的制约，这是问题产生的关键。“绝对的权力绝对的腐败”“权力的行使直到遇到界限时才会停止”。因此,必须进一步加强检察机关对监外执行工作的监督。检察机关作为法律监督机关，不仅要对侦查和审判活动进行监督，同时也要对执行活动进行检察监督。检察机关既要保证法律得到公正的实施，同时还要监督法院的判决得到正确的执行。这既是检察机关的权力，也是检察机关的义务。通过强化检察机关对监外执行审批和执行工作的监督，对有关机关和人员的权力形成强有力的制约,以权力制约权力,则可以大大减少权力滥用等腐败现象的发生。另外，强化检察机关的检察监督，有利于使被监外执行的犯罪分子受到有效的监管，也有助于使那些本该收监执行的犯罪分子及时地收监执行。
二、监外执行检察监督的立法缺陷
根据刑事诉讼法第215条规定，“批准暂予监外执行的机关应当将批准监外执行决定抄送人民检察院，人民检察院认为暂予监外执行的决定不当的应当自接到通知起1个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。”这是96年修订刑事诉讼法时新增加的内容,填补了对监外执行进行检察监督的立法空白,和过去相比是一大进步。检察机关对监外执行的检察监督确实发挥了一定功效，但总的来说效果并不十分理想，有关监外执行检察监督的立法还不够完善。监外执行的检察监督主要存在以下几个方面的立法缺陷：
1、监督范围过窄,检察监督严重缺位。首先，刑事诉讼法只规定了对“批准暂予监外执行”的审批机关的监督，却忽略了对“决定”监外执行的人民法院的监督。人民法院认为符合监外执行条件的，可以在判决后直接决定监外执行。人民检察院作为法律监督机关对法院决定监外执行的活动进行监督是非常必要的。其次，刑事诉讼法仅仅规定了检察机关对审批机关的审批工作进行监督，对监狱、看守所不当申请监外执行的行为能否进行检察监督则没有规定。即令是对审批工作的监督，也只是规定了批准监外执行的决定做出之后的监督，在决定做出之前要不要进行监督以及如何监督则没有规定。检察机关对监外执行的监督基本上是采用事后监督方式，缺少应有的同步监督。事后监督的不足之处在于，监狱或审批机构违法的危害后果已经发生，犯罪分子已经在监外执行，纠正错误所需时间较长，纠正的难度也相应增大。再次，缺少对监外执行期间的检察监督。从有关法律及司法解释看，“对公安机关监督管理暂予监外执行罪犯的监督检察则较为薄弱，除《人民检察院刑事诉讼规则》第435条有对于被判处拘役、有期徒刑适用缓刑的罪犯、被假释的罪犯和暂予监外执行的罪犯，人民检察院应当监督有关单位对罪犯的监督管理和考察措施是否落实的笼统规定外,其它法律或司法解释尚未见到对此有专门具体的规定。”[5]最后，刑事诉讼法第215条规定：“人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关”。那么，如果检察机关在接到通知一个月之后才发现不应当监外执行的该如何处理？检察机关此时对监狱或审批机构的违法行为要不要监督？理论上来讲，检察机关不论何时发现申请或批准监外执行违法都应当进行法律监督，但由于刑事诉讼法规定的不足，给检察机关的检察监督造成很大的困惑。
2、监督措施不力,监督缺乏权威。根据刑事诉讼法的规定，检察机关对监外执行的监督措施就是向监外执行的批准机构提出书面纠正意见。该纠正意见的法律效力就是：批准暂予监外执行的机关收到后，“应当立即对该决定进行重新核查。”《人民检察院刑事诉讼规则》第225条对此作了更进一步的规定：“人民检察院向批准或者决定暂予监外执行的机关送交不同意暂予监外执行的书面意见后，应当监督其立即对批准或者决定暂予监外执行的结果进行重新核查，并监督重新核查的结果是否符合法律规定。对核查不符合法律规定的，应当依法提出纠正意见。”遗憾的是，检察机关再次提出的“纠正意见”，就连“重新核查”的法律要求也没有了，检察机关提出的“纠正意见”仅仅是“意见”而已，对审批机关来说没有太大的约束力。如果审批机关依然坚持错误、不予改正的话，没有什么法律途径可以解决，检察机关此时也确实无能为力，充其量再次发出“纠正意见”罢了。另外，《人民检察院刑事诉讼规则》第４２２条规定：“人民检察院对监狱、看守所、拘役所暂予监外执行的执法活动进行监督”。如果出现申请监外执行违法或应当收监而不收监等违法行为时，人民检察院“应当提出纠正意见”。但由于此条规定仅仅是检察机关自己的司法解释，其法律效力较弱，且没有具体的监督途径和有效的监督措施，这些方面的检察监督更是软弱无力，没能发挥理想的监督效果。
3、有些地方法律规定不明确，导致监督困难。根据法律规定，审批机关做出监外执行的决定后,应当通知人民检察院,那么，应当通知哪个人民检察院?是由提起公诉的检察机关进行监督,还是由对监狱、看守所等进行监督的检察机关进行监督呢？如果是由提起公诉的检察机关进行监督，在生效判决是两审终审或按照审判监督程序由上级法院提审后做出、出庭支持公诉的是二审法院或提审法院的同级检察院的情况下，此时应由哪个检察院进行监督呢？根据《刑事诉讼规则》第424条，检察机关的纠正意见应通过审批机关的同级检察院提出，上级检察机关能否驳回下级检察机关的纠正意见呢？再者，监狱和看守所等将不具备法定条件的罪犯报请监外执行或者没有完备的合法手续的，检察机关的纠正意见向谁提出呢？如果是向监狱或看守所提出的话，在已经报送审批机构审批、审批机构做出批准监外执行决定前，监管机关能否撤回申请呢？这些在法律上都是空白。
三、完善监外执行检察监督的几点建议
1、明确规定具体负责监外执行监督的检察机关。在确定负责监督的检察机关时，应区分具体情况，并应坚持便利监督的原则。笔者认为，如果人民法院做出判决的同时决定监外执行的，应当由提起公诉的人民检察院负责监督；如果是监狱、看守所或拘役所在执行过程中，申请或审批机关决定监外执行的，或者已经在监外执行的，应由对监狱、看守所或拘役所进行监督的检察机关进行监督。这样规定，使检察机关对监外执行进行监督时非常便利。因为，公诉检察机关在办理案件过程中，自然对犯罪分子的身体状况非常清楚，对监狱等监管机构进行监督的检察机关，有常设于监管机构的派出机构，和犯罪分子接触的机会较多，对犯罪分子情况的了解也很便利，和监管机构距离很近，监督起来十分方便。检察机关提出的书面纠正意见，应当通过审批机关的同级检察院提交。法律最好不要赋予上级检察机关拒绝提交或驳回下级检察院书面纠正意见的权力。
2、明确规定监外执行批准前的检察监督,以及暂予监外执行过程中的检察监督,填补检察机关对监外执行监督的立法空白。建议做出如下规定：监狱、看守所、拘役所拟对罪犯报请暂予监外执行的，应当征求人民检察院的意见。人民检察院反对采用监外执行，而监狱、看守所、拘役所坚持报请审批的，应当将人民检察院的检察建议和相关材料一并交送审批机关。监狱、看守所、拘役所将不具备法定条件的罪犯报请监外执行或者对罪犯报请监外执行没有完备的合法手续的，人民检察院应当提出纠正意见，监狱、看守所、拘役所应当将纠正情况1个月内告知人民检察院。审批机关做出批准决定前，监狱、看守所、拘役所有权撤回申请。罪犯在暂予监外执行期间有违法行为，应当收监执行而未收监的，以及监外执行的条件消失后，未及时收监执行的，人民检察院应当向监狱、看守所、拘役所提出纠正意见，监管机构不予纠正的，人民检察院应当向审批机构提出检察建议，审批机构应当做出是否收监执行的决定，审批机构的决定，监狱看守所、拘役所必须执行。
3、完善监督措施,增强监督的权威。建议将刑事诉讼法215条修改为：批准监外执行的机关应当将批准监外执行的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准监外执行的机关接到人民检察院的书面纠正意见后，应当立即对该决定进行重新审核，并将重新审核的结果通知人民检察院。审批机关在重新审核结论做出之前，不得将罪犯交付监外执行。审批机关重新审核后仍维持原决定的，人民检察院有权向罪犯服刑地中级人民法院提出撤消监外执行决定的检察建议，由人民法院做出裁定。人民检察院发现监外执行不当的,可以随时向审批机构提出纠正意见。
参考文献
[1] 樊崇义：《刑事诉讼法实施问题与对策研究》，中国人民公安大学出版社，2001.
[2] 曲新、何显兵：《论监外执行制度的改革和完善》，《人民司法》2004年第3期.
[3]王娟：《暂予监外执行工作的问题及对策》，《大庆社会科学》2003年第6期.
[4]郑华：《完善暂予监外执行工作的设想》，《人民检察》2003年第5期.
[5]王延领：《罪犯监外执行略论》，《河南司法警官职业学院学报》第1卷第4期.2003.
